◎食貨上四（屯田 常平 義倉）
前代軍師所在，有地利則開屯田、營田，以省饋餉。宋太宗伐契丹，規(guī)取燕薊，邊隙一開，河朔連歲繹騷，耕織失業(yè)，州縣多閑田，而緣邊益增戍兵。自雄州東際于海，多積水，契丹患之，不得肆其侵突；順安軍西至北平二百里，其地平曠，歲常自此而入。議者謂宜度地形高下，因水陸之便，建阡陌，浚溝洫，益樹五稼，可以實邊廩而限戎馬。端拱二年，分命左諫議大夫陳恕、右諫議大夫樊知古為河北東、西路招置營田使，恕對極言非便。行數(shù)日，有詔令修完城堡，通導(dǎo)溝瀆，而營田之議遂寢。時又命知代州張齊賢制置河?xùn)|諸州營田，尋亦罷。
六宅使何承矩請于順安砦西引易河筑堤為屯田。既而河朔連年大水，及承矩知雄州，又言宜因積潦蓄為陂塘，大作稻田以足食。會滄州臨津令閩人黃懋上書言："閩地惟種水田，緣山導(dǎo)泉，倍費功力。今河北州軍多陂塘，引水溉田，省功易就，五三年間，公私必大獲其利。"詔承矩按視還，奏如懋言。遂以承矩為制置河北沿邊屯田使，懋為大理寺丞充判官，發(fā)諸州鎮(zhèn)兵一萬八千人給其役。凡雄莫霸州、平戎順安等軍興堰六百里，置斗門，引淀水灌溉。初年種稻，值霜不成。懋以晚稻九月熟，河北霜早而地氣遲，江東早稻七月即熟，取其種課令種之，是歲八月，稻熟。初，承矩建議，沮之者頗眾；武臣習(xí)攻戰(zhàn)，亦恥于營葺。既種稻不成，群議愈甚，事幾為罷。至是，承矩載稻穗數(shù)車，遣吏送闕下，議者乃息。而莞蒲、蜃蛤之饒，民賴其利。
度支判官陳堯叟等亦言："漢、魏、晉、唐于陳、許、鄧、潁暨蔡、宿、亳至于壽春，用水利墾田，陳跡具在。議選官大開屯田，以通水利，發(fā)江、淮下軍散卒及募民充役。給官錢市牛、置耕具，導(dǎo)溝瀆，筑防堰。每屯十人，人給一牛，治田五十畝，雖古制一夫百畝，今且墾其半，俟久而古制可復(fù)也。畝約收三斛，歲可收十五萬斛，七州之間置二十屯，可得三百萬斛，因而益之，數(shù)年可使倉廩充實，省江、淮漕運。民田未辟，官為種植，公田未墾，募民墾之，歲登所取，并如民間主客之例。傅子曰：'陸田命懸于天，人力雖修，茍水旱不時，則一年之功棄矣。水田之制由人力，人力茍修，則地利可盡。'且蟲災(zāi)之害亦少于陸田，水田既修，其利兼倍。"帝覽奏嘉之，遣大理寺丞皇甫選、光祿寺丞何亮乘傳按視經(jīng)度，然不果行。
至咸平中，大理寺丞王宗旦請募民耕潁州陂塘荒地凡千五百頃。部民應(yīng)募者三百余戶，詔令未出租稅，免其徭役。然無助于功利。而汝州舊有洛南務(wù)，內(nèi)園兵人種稻，雍熙二年罷，賦予民，至是復(fù)置，命京朝官專掌。募民戶二百余，自備耕牛，立團長，墾地六百頃，導(dǎo)汝水溉灌，歲收二萬三千石。襄陽縣淳河，舊作堤截水入官渠，溉民田三千頃；宜城縣蠻河，溉田七百頃；又有屯田三百余頃。知襄州耿望請于舊地兼括荒田，置營田上、中、下三務(wù)，調(diào)夫五百，筑堤堰，仍集鄰州兵每務(wù)二百人，荊湖市牛七百分給之。是歲，種稻三百余頃。
四年，陜西轉(zhuǎn)運使劉綜亦言："宜于古原州建鎮(zhèn)戎軍置屯田。今本軍一歲給芻糧四十余萬石、束，約費茶鹽五十余萬，儻更令遠民輸送，其費益多。請于軍城四面立屯田務(wù)，開田五百頃，置下軍二千人、牛八百頭耕種之；又于軍城前后及北至水峽口，各置堡砦，分居其人，無寇則耕，寇來則戰(zhàn)。就命知軍為屯田制置使，自擇使臣充四砦監(jiān)押，每砦五百人充屯戍。"從之。既而原、渭州亦開方田，戎人內(nèi)屬者皆依之得安其居。
是時兵費浸廣，言屯、營田者，輒詔邊臣經(jīng)度行之。順安軍兵馬都監(jiān)馬濟請于靖戎軍東壅鮑河，開渠入順安、威虜二軍，置水陸營田于其側(cè)。命莫州部署石普護其役，逾年而畢。知保州趙彬復(fù)奏決雞距泉，自州西至蒲城縣，分徐河水南流注運渠，廣置水陸屯田，詔駐泊都監(jiān)王昭遜共成之。自是定州亦置屯田。五年，罷襄州營田下務(wù)。六年，耿望又請于唐州赭陽陂置務(wù)如襄州，歲種七十余頃，方城縣令佐掌之，調(diào)夫耘耨。
景德初，從京西轉(zhuǎn)運使張巽之請，詔止役務(wù)兵。二年，令緣邊有屯、營田州軍，長吏并兼制置諸營田、屯田事，舊兼使者如故。大中祥符九年，改定保州、順安軍營田務(wù)為屯田務(wù)，凡九州軍皆遣官監(jiān)務(wù)，置吏屬。淮南、兩浙舊皆有屯田，后多賦民而收其租，第存其名。在河北者雖有其實，而歲入無幾，利在蓄水以限戎馬而已。天禧末，諸州屯田總四千二百余頃，河北歲收二萬九千四百余石，而保州最多，逾其半焉。
襄、唐二州營田既廢，景德中，轉(zhuǎn)運使許逖復(fù)之。初，耿望借種田人牛及調(diào)夫耨獲，歲入甚廣。后張巽改其法，募水戶分耕，至逖又參以兵夫，久之無大利。天圣四年，遣尚書屯田員外郎劉漢杰往視，漢杰言："二州營田自復(fù)至今，襄州得谷三十三萬余石，為緡錢九萬余；唐州得谷六萬余石，為緡錢二萬余。所給吏兵俸廩、官牛雜費，襄州十三萬余緡，唐州四萬余緡，得不補失。"詔廢以給貧民，頃收半稅。
其后陜西用兵，詔轉(zhuǎn)運司度隙地置營田以助邊計，又假同州沙苑監(jiān)牧地為營田，而知永興軍范雍括諸郡牛頗煩擾，未幾遂罷。右正言田況言："鎮(zhèn)戎、原、渭，地方數(shù)百里，舊皆民田，今無復(fù)農(nóng)事，可即其地大興營田，以保捷兵不習(xí)戰(zhàn)者分耕，五百人為一堡，三兩堡置營田官一領(lǐng)之，播種以時，農(nóng)隙則習(xí)武事。"疏奏，不用。后乃命三司戶部副使夏安期等議并邊置屯田，迄不能成。
治平三年，河北屯田三百六十七頃，得谷三萬五千四百六十八石。熙寧初，以內(nèi)侍押班李若愚同提點制置河北屯田事。三年，王韶言："渭原城而下至秦州成紀，旁河五六百里，良田不耕者無慮萬頃，治千頃，歲可得三十萬斛。"知秦州李師中論："韶指極邊見招弓箭手地，恐秦州益多事。"詔遣王克臣等按視，復(fù)奏與師中同。再下沈起，起奏："不見韶所指何地，雖實有之，恐召人耕種，西蕃驚疑。"侍御史謝景溫言："聞沈起妄指甘谷城弓箭手地以塞韶妄。"而竇舜卿奏："實止有閑田一頃四十三畝。"中書言："起未嘗指甘谷城地以實韶奏，而師中前在秦州與韶更相論奏，互有曲直。"韶遂以妄指閑田自著作佐郎責(zé)保平軍節(jié)度推官，師中亦落待制。其后韓縝知秦州，乃言："實有古渭砦弓箭手未請空地四千余頃。"遂復(fù)韶故官，從其所請行之。明年，河北屯田司奏："豐歲屯田，入不償費。"于是詔罷緣邊水陸屯田務(wù)，募民租佃，收其兵為州廂軍。
時陜西曠土多未耕，屯戍不可撤，遠方有輸送之勤，知延州趙禼請募民耕以紓朝廷憂，詔下其事。經(jīng)略安撫使郭逵言："懷寧砦所得地百里，以募弓箭手，無閑田。"禼又言之，遂括地得萬五千余頃，募漢蕃兵幾五千人，為八指揮，詔遷禼官，賜金帛。而熙州王韶又請以河州蕃部近城川地招弓箭手，以山坡地招蕃兵弓箭手，每砦五指揮，以二百五十人為額，人給地一頃，蕃官二頃，大蕃官三頃。熙河多良田，七年，詔委提點秦鳳路刑獄鄭民憲興營田，許奏辟官屬以集事。
樞密使吳充上疏曰："今之屯田，誠未易行。古者一夫百畝，又受田十畝為公田，莫若因弓箭手仿古助田法行之。熙河四州田無慮萬五千頃，十分取一以為公田，大約中歲畝一石，則公田所得十五萬石。官無屯營牛具廩給之費，借用眾力而民不勞，大荒不收而官無所損，省轉(zhuǎn)輸，平糴價，如是者其便有六。"而提點刑獄鄭民憲言："祖宗時屯、營田皆置務(wù)，屯田以兵，營田以民，固有異制。然襄州營田既調(diào)夫矣，又取鄰州之兵，是營田不獨以民也；邊州營屯，不限兵民，皆取給用，是屯田不獨以兵也；至于招弓箭手不盡之地，復(fù)以募民，則兵民參錯，固無異也。而前后施行，或侵占民田，或差借耨夫，或諸郡括牛，或兵民雜耕，或諸州廂軍不習(xí)耕種、不能水土，頗致煩擾。至于歲之所入，不償其費，遂又報罷。惟因弓箭手為助田法，一夫受田百畝，別以十畝為公田，俾之自備種糧功力，歲畝收一石，水旱三分除一，官無廩給之費，民有耕鑿之利，若可以為便。然弓箭手之招至，未安其業(yè)，而種糧無所仰給，又責(zé)其借力于公田，慮人心易搖，乞候稍稔推行。"九年，詔："熙河弓箭手耕種不及之田，經(jīng)略安撫司點廂軍佃之，官置牛具農(nóng)器，人一頃，歲終參較弓箭手、廂軍所種優(yōu)劣為賞罰。弓箭手逃地并營田召佃租課，許就近于本城砦輸納，仍免折變、支移。"
元豐二年，改定州屯田司為水利司。及章惇筑沅州，亦為屯田務(wù)，其后遂罷之，募民租佃，役兵各還所隸。五年，詔提舉熙河等路弓箭手、營田、蕃部共為一司，隸涇原路制置司。提舉熙河營田康識言："新復(fù)土地，乞命官分畫經(jīng)界，選知田廂軍，人給一頃耕之，余悉給弓箭手，人加一頃，有馬者又加五十畝，每五十頃為一營。""四砦堡見缺農(nóng)作廂軍，許于秦鳳、涇原、熙河三路選募廂軍及馬遞鋪卒，愿行者人給裝錢二千。"詔皆從之。
知太原府呂惠卿嘗上《營田疏》曰："今葭蘆、米脂里外良田，不啻一二萬頃，夏人名為'真珠山'、'七寶山'，言其多出禾粟也。若耕其半，則兩路新砦兵費，已不盡資內(nèi)地，況能盡辟之乎？前此所不敢進耕者，外無捍衛(wèi)也。今于葭蘆、米脂相去一百二十里間，各建一砦，又其間置小堡鋪相望，則延州之義合、白草與石州之吳堡、克明以南諸誠砦，千里邊面皆為內(nèi)地，而河外三州荒閑之地，皆可墾辟以贍軍用。凡昔為夏人所侵及蘇安靖棄之以為兩不耕者，皆可為法耕之。于是就糴河外，而使河內(nèi)之民被支移者，量出腳乘之直，革百年遠輸貴糴，以免困公之弊。財力稍豐，又通葭蘆之道于麟州之神木，其通堡砦亦如葭蘆、米脂之法，而橫山膏腴之地，皆為我有矣。"
七年，惠卿雇五縣耕牛，發(fā)將兵外護，而耕新疆葭蘆、吳堡間膏腴地號木瓜原者，凡得地五百余頃，麟、府、豐州地七百三十頃，弓箭手與民之無力及異時兩不耕者又九百六十頃。惠卿自謂所得極厚，可助邊計，乞推之陜西。八年，樞密院奏："去年耕種木瓜原，凡用將兵萬八千余人，馬二千余匹，費錢七千余緡，谷近九千石，糗糒近五萬斤，草萬四千余束；又保甲守御費緡錢千三百，米石三千二百，役耕民千五百，雇牛千具，皆強民為之；所收禾粟、蕎麥萬八千石，草十萬二千，不償所費。又借轉(zhuǎn)運司錢谷以為子種，至今未償，增入人馬防拓之費，仍在年計之外。慮經(jīng)略司來年再欲耕種，乞早約束。"詔諭惠卿毋蹈前失。
河?xùn)|進筑堡砦，自麟石、鄜延南北近三百里，及涇原、環(huán)慶、熙河蘭會新復(fù)城砦地土，悉募廂軍配卒耕種免役。已而營田司言諸路募發(fā)廂軍皆不閑田作，遂各遣還其州。
紹興元年，知荊南府解潛奏辟宗綱、樊賓措置屯田，詔除宗綱充荊南府、歸峽州、荊門公安軍鎮(zhèn)撫使司措置五州營田官，樊賓副之。渡江后營田蓋始于此。其后荊州軍食仰給，省縣官之半焉。三年，德安府、復(fù)州、漢陽軍鎮(zhèn)撫使陳規(guī)放古屯田，凡軍士：相險隘，立堡砦，且守且耕，耕必給費，斂復(fù)給糧，依鋤田法，余并入官。凡民：水田畝賦粳米一斗，陸田豆麥夏秋各五升，滿二年無欠，給為永業(yè)。兵民各處一方，流民歸業(yè)浸眾，亦置堡砦屯聚之。凡屯田事，營田司兼之；營田事，府、縣兼之。廷臣因規(guī)奏推廣，謂一夫授田百畝，古制也，今荒田甚多，當(dāng)聽百姓請射。其有闕耕牛者，宜用人耕之法，以二人曳一犁。凡授田，五人為甲，別給蔬地五畝為廬舍場圃。兵屯以大使臣主之，民屯以縣令主之，以歲課多少為殿最。下諸鎮(zhèn)推行之。
詔江東、西宣撫使韓世忠措置建康營田，如陜西弓箭手法。世忠言："沿江荒田雖多，大半有主，難如陜西例，乞募民承佃。"都督府奏如世忠議，仍蠲三年租，滿五年，田主無自陳者，給佃者為永業(yè)。詔湖北、浙西、江西皆如之。其徭役科配并免。五年，詔淮南、川陜、荊襄屯田。
六年，都督張浚奏改江、淮屯田為營田，凡官田逃田并拘籍，以五頃為一莊，募民承佃。其法：五家為保，共佃一莊，以一人為長，每莊給牛五具，耒耜及種副之，別給十畝為蔬圃，貸錢七十千，分五年償。命樊賓、王弗行之。尋命五大將劉光世、韓世忠、張俊、岳飛、吳玠及江淮、荊、襄、利路帥悉領(lǐng)營田使。遷賓司農(nóng)少卿，提舉江、淮營田，置司建康，弗屯田員外郎副之。官給牛、種，撫存流移，一歲中收谷三十萬石有奇。殿中侍御史石公揆、監(jiān)中獄李寀及王弗皆言營田之害，張浚亦覺其擾，請罷司，以監(jiān)司領(lǐng)之，于是詔帥臣兼領(lǐng)營田。
九月，以川陜宣撫吳玠治廢堰營田六十莊，計田八百五十四頃，歲收二十五萬石以助軍儲，賜詔獎諭焉。三十二年，督視湖北、京西軍馬汪澈言："荊、湖兩軍屯守襄、漢，糧餉浩瀚。襄陽古有二渠，長渠溉田七千頃，木渠溉田三千頃，兵后堙廢。今先筑堰開渠，募邊民或兵之老弱耕之，其耕牛、耒耜、種糧，令河北、京西轉(zhuǎn)運司措置，既省饋運，又可安集流亡。"從之。
隆興元年，臣僚言州縣營田之實，其說有十，曰：擇官必審，募人必廣，穿渠必深，鄉(xiāng)亭必修，器用必備，田處必利，食用必充，耕具必足，定稅必輕，賞罰必行。且欲立賞格以募人，及住廣西馬綱三年以市牛。會有訴襄陽屯田之?dāng)_者，上欲罷之。工部尚書張闡言："今日荊襄屯田之害，以其無耕田之民而課之游民，游民不足而強之百姓，于是百姓舍己熟田而耕官生田，或遠數(shù)百里征呼以來，或名雙丁而役其強壯，老稚無養(yǎng)，一方騷然，罷之誠是也。然自去歲以來，置耕牛農(nóng)器，修長、木二渠，費已十余萬，一旦舉而棄之，則荊襄之地終不可耕也。比見兩淮歸正之民，動以萬計，官不能續(xù)食，則老弱饑死，強者轉(zhuǎn)而之他。若使之就耕荊襄之田，非惟可免流離，抑使中原之民聞之，知朝廷有以處我，率皆襁負而至矣。異時墾辟既廣，取其余以輸官，實為兩便。"詔除見耕者依舊，余令虞允文同王玨措置。二年，江、淮都督府參贊陳俊卿言："欲以不披帶人，擇官荒田，標旗立砦，多買牛犁，縱耕其中，官不收租，人自樂從。數(shù)年之后，墾田必多，谷必賤。所在有屯，則村落無盜賊之憂；軍食既足，則饋餉無轉(zhuǎn)運之勞。此誠經(jīng)久守淮之策。"詔從之。
乾道五年三月，四川宣撫使鄭剛中撥軍耕種，以歲收租米對減成都路對糴米一十二萬石贍軍。然兵民雜處村疃，為擾百端；又數(shù)百里外差民保甲教耕，有二、三年不代者，民甚苦之。知興元府晁公武欲以三年所收最高一年為額，等第均數(shù)召佃，放兵及保甲以護邊。從之。八月，詔鎮(zhèn)江都統(tǒng)司及武鋒軍三處屯田兵并拘收入隊教閱。六年，罷和、揚州屯田。八年，復(fù)罷廬州兵屯田。
淳熙十年，鄂州、江陵府駐紥副都統(tǒng)制郭杲言："襄陽屯田，興置二十余年，未能大有益于邊計。非田之不良，蓋人力有所未至。今邊陲無事，正宜修舉，為實邊之計。本司有荒熟田七百五十頃，乞降錢三萬緡，收買耕牛農(nóng)具，便可施功。如將來更有余力，可括荒田接續(xù)開墾。"從之。
紹熙元年，知和州劉煒以剩田募民充萬弩手分耕。嘉定七年，以京西屯田募人耕種。十三年，四川宣撫安丙、總領(lǐng)任處厚言："紹興十五年，諸州共墾田二千六百五十余頃，夏秋輸租米一十四萬一千余石，餉所屯將兵，罷民和糴，為利可謂博矣。乾道四年以后，屯兵歸軍教閱，而營田付諸州募佃，遂致租利陷失，驕將豪民乘時占據(jù)，其弊不可概舉。今豪強移徙，田土荒閑，正當(dāng)拘種之秋，合自總領(lǐng)所與宣撫司措置。其逃絕之田，關(guān)內(nèi)外亦多有之，為數(shù)不貲，其利不在營田之下，乞并括之。"初，玠守蜀，以軍儲不繼，治褒城堰為屯田，民不以為便。因漕臣郭大中言，約中其數(shù)，使民自耕。民皆歸業(yè)，而歲入多于屯田。
端平元年八月，以臣僚言，屯五萬人于淮之南北，且田且守，置屯田判官一員經(jīng)紀其事，暇則教以騎射。初弛田租三年，又三年則取其半。十月，知大寧監(jiān)邵潛言："昔鄭剛中嘗于蜀之關(guān)隘雜兵民屯田，歲收粟二十余萬石。是后屯田之利既廢，糧運之費益增，宜詔帥臣縱兵民耕之，所收之粟計直以償之，則總所無轉(zhuǎn)輸之苦，邊關(guān)有儲峙之豐，戰(zhàn)有余勇，守有余備矣。"從之。
嘉熙四年，令流民于邊江七十里內(nèi)分田以耕，遇警則用以守江；于邊城三、五十里內(nèi)亦分田以耕，遇警則用以守城；在砦者則耕四野之田，而用以守砦。田在官者免其租，在民者以所收十之一二歸其主，俟三年事定則各還元業(yè)。
咸淳三年，詔曰："淮、蜀、湖、襄之民所種屯田，既困重額，又困苛取，流離之余，口體不充，及遇水旱，收租不及，而催輸急于星火，民何以堪！其日前舊欠并除之，復(fù)催者以違制論。"
常平、義倉，漢、隋利民之良法，常平以平谷價，義倉以備兇災(zāi)。周顯德中，又置惠民倉，以雜配錢分數(shù)折粟貯之，歲歉，減價出以惠民。宋兼存其法焉。
太祖承五季之亂，海內(nèi)多事，義倉浸廢。乾德初，詔諸州于各縣置義倉，歲輸二稅，石別收一斗。民饑欲貸充種食者，縣具籍申州，州長吏即計口貸訖，然后奏聞。其后以輸送煩勞，罷之。淳化三年，京畿大穰，分遣使臣于四城門置場，增價以糴，虛近倉貯之，命曰常平，歲饑即下其直予民。
咸平中，庫部員外郎成肅請福建增置惠民倉，因詔諸路申淳化惠民之制。景德三年，言事者請于京東西、河北、河?xùn)|、陜西、江南、淮南、兩浙皆立常平倉，計戶口多寡，量留上供錢自二三千貫至一二萬貫，令轉(zhuǎn)運使每州擇清干官主之，領(lǐng)于司農(nóng)寺，三司無輒移用。歲夏秋視市價量增以糴，糶減價亦如之，所減不得過本錢。而沿邊州郡不置。詔三司集議，請如所奏。于是增置司農(nóng)官吏，創(chuàng)廨舍，藏籍帳，度支別置常平案。大率萬戶歲糴萬石，戶雖多，止五萬石。三年以上不糶，即回充糧廩，易以新粟。災(zāi)傷州郡糴粟，斗毋過百錢。后又詔當(dāng)職官于元約數(shù)外增糴及一倍已上者，并與理為勞績。天禧四年，荊湖、川峽、廣南皆增置常平倉。五年，諸路總糴數(shù)十八萬三千余斛，糶二十四萬三千余斛。
景祐中，淮南轉(zhuǎn)運副使吳遵路言："本路丁口百五十萬，而常平錢粟才四十余萬，歲饑不足以救恤。愿自經(jīng)畫增為二百萬，他毋得移用。"許之。后又詔：天下常平錢粟，三司轉(zhuǎn)運司皆毋得移用。不數(shù)年間，常平積有余而兵食不足，乃命司農(nóng)寺出常平錢百萬緡助三司給軍費。久之，移用數(shù)多，而蓄藏?zé)o幾矣。
自景祐初畿內(nèi)饑，詔出常平粟貸中下戶，戶一斛。慶歷中，發(fā)京西常平粟振貧民，而聚斂者或增舊價糴粟，欲以市恩；皇祐三年，詔誡之?；茨稀烧泱w量安撫陳升之等言："災(zāi)傷州軍乞糴常平倉粟，令于元價上量添十文、十五文，殊非恤民之意。"乃詔止于元糴價出糶。五年，詔曰："比者湖北歲儉，發(fā)常平以濟饑者，如聞司農(nóng)寺復(fù)督取，豈朝廷振恤意哉？其悉除之。"
明道二年，詔議復(fù)義倉，不果。景祐中，集賢校理王琪請復(fù)置："令五等已上戶，隨夏秋二稅，二斗別輸一升，水旱減稅則免輸。州縣擇便地置倉貯之，領(lǐng)于轉(zhuǎn)運使。計以一中郡正稅歲入十萬石，則義倉可得五千石，推而廣之，則利博矣。明道中，饑歉，國家欲盡貸饑民則軍食不足，故民有流轉(zhuǎn)之患。是時，兼并之家出粟數(shù)千石則補吏，是豈以官爵為輕歟？特愛民濟物，不獲已為之爾。且兼并之家占田常廣，則義倉所入常多；中下之家占田常狹，則義倉所入常少。及水旱振濟，則兼并之家未必待此而濟，中下之民實先受其賜矣。"事下有司會議，議者異同而止。慶歷初，琪復(fù)上其議，仁宗納之，命天下立義倉，詔上三等戶輸粟，已而復(fù)罷。
其后賈黯又言："今天下無事，年谷豐熟，民人安樂，父子相保。一遇水旱，則流離死亡，捐棄道路，發(fā)倉廩振之則糧不給，課粟富人則力不贍，轉(zhuǎn)輸千里則不及事，移民就粟則遠近交困。朝廷之臣，郡縣之吏，倉卒不知所出，則民饑而死者過半矣。愿放隋制立民社義倉，詔天下州軍遇年谷豐登，立法勸課蓄積，以備兇災(zāi)。此所謂'樂歲粒米狼戾，多取之而不為虐'者也，況取之以為民耶？"下其說諸路以度可否，以為可行才四路，余或謂賦稅之外兩重供輸，或謂恐招盜賊，或謂已有常平足以振給，或謂置倉煩擾。
于是黯復(fù)上奏曰："臣嘗判尚書刑部，見天下歲斷死刑多至四千余人，其間盜賊率十六七，蓋愚民迫于饑寒，因之水旱，枉陷重辟。故臣請復(fù)民社義倉，以備兇歲。今諸路所陳，類皆妄議。若謂賦稅之外兩重供輸，則義倉之意，乃教民儲積以備水旱，官為立法，非以自利，行之既久，民必樂輸。若謂恐招盜賊，盜賊利在輕貨，不在粟麥，今鄉(xiāng)村富室有貯粟數(shù)萬石者，不聞有劫掠之虞。且盜賊之起，本由貧困。臣建此議，欲使民有貯積，雖遇水旱，不憂乏食，則人人自愛而重犯法，此正消除盜賊之原也。若謂有常平足以振給，則常平之設(shè)，蓋以準平谷價，使無甚貴甚賤之傷?；蛴鰞答?，發(fā)以振救，既已失其本意，而費又出公帑，今國用頗乏，所蓄不厚。近歲非無常平，小有水旱，輒流離餓莩，起為盜賊，則是常平果不足仰以振給也。若謂置倉廩，斂材木，恐有煩擾，則今州縣修治郵傳驛舍，皆斂于民，豈于義倉獨畏煩擾？人情可與樂成，不可與謀始，愿自朝廷斷而行之。"然當(dāng)時牽于眾論，終不果行。
嘉祐二年，詔天下置廣惠倉。初，天下沒入戶絕田，官自鬻之。樞密使韓琦請留勿鬻，募人耕，收其租別為倉貯之，以給州縣郭內(nèi)之老幼貧疾不能自存者，領(lǐng)以提點刑獄，歲終具出內(nèi)之?dāng)?shù)上之三司。戶不滿萬，留田租千石，萬戶倍之，戶二萬留三千石，三萬留四千石，四萬留五千石，五萬留六千石，七萬留八千石，十萬留萬石。田有余，則鬻如舊。四年，詔改隸司農(nóng)寺，州選官二人主出納，歲十月遣官驗視，應(yīng)受米者書名于籍。自十一月始，三日一給，人米一升，幼者半之，次年二月止。有余乃及諸縣，量大小均給之。其大略如此。治平三年，常平入五十萬一千四十八石，出四十七萬一千一百五十七石。
熙寧二年，制置三司條例司言："諸路常平、廣惠倉錢谷，略計貫石可及千五百萬以上，斂散未得其宜，故為利未博。今欲以見在斛斗，遇貴量減市價糶，遇賤量增市價糴，可通融轉(zhuǎn)運司苗稅及錢斛就便轉(zhuǎn)易者，亦許兌換。仍以見錢，依陜西青苗錢例，愿預(yù)借者給之。隨稅輸納斛斗，半為夏料，半為秋料，內(nèi)有請本色或納時價貴愿納錢者，皆從其便。如遇災(zāi)傷，許展至次料豐熟日納。非惟足以待兇荒之患，民既受貸，則兼并之家不得乘新陳不接以邀倍息。又常平、廣惠之物，收藏積滯，必待年儉物貴然后出糶，所及者不過城市游手之人。今通一路有無，貴發(fā)賤斂，以廣蓄積，平物價，使農(nóng)人有以赴時趨事，而兼并不得乘其急。凡此皆以為民，而公家無所利其入，是亦先王散惠興利、以為耕斂補助之意也。欲量諸路錢谷多寡，分遣官提舉，每州選通判幕職官一員，典干轉(zhuǎn)移出納，仍先自河北、京東、淮南三路施行，俟有緒推之諸路。其廣惠倉除量留給老疾貧窮人外，余并用常平倉轉(zhuǎn)移法。"詔可。
既而條例司又言："常平、廣惠倉條約，先行于河北、京東、淮南三路，訪問民間多愿支貸，乞遍下諸路轉(zhuǎn)運司施行，當(dāng)議置提舉官。"時天下常平錢谷見在一千四百萬貫石。詔諸路各置提舉官二員，以朝官為之，管當(dāng)一員，京官為之，或共置二員，開封府界一員，凡四十一人。
初，神宗既用王安石為參知政事，安石為帝言天下財利所當(dāng)開辟斂散者，帝然其說，遂創(chuàng)立制置三司條例司。安石因請以著作佐郎編校集賢書箱呂惠卿為制置司檢詳文字，自是專一講求立為新制，欲行青苗之法。蘇轍自大名推官上書，召對，亦除條例司檢詳文字。安石出青苗法示之，轍曰："以錢貸民，使出息二分，本非為利。然出納之際，吏緣為奸，雖有法不能禁；錢入民手，雖良民不免非理費用；及其納錢，雖富民不免違限。如此則鞭笞必用，州縣多事矣。唐劉晏掌國計，未嘗有所假貸。有尤之者，晏曰：'使民僥幸得錢，非國之福；使吏倚法督責(zé)，非民之便。吾雖未嘗假貸，而四方豐兇貴賤，知之未嘗逾時。有賤必糴，有貴必糶，以此四方無甚貴甚賤之病，安用貸為？'晏之言，漢常平法耳，公誠能行之，晏之功可立俟也。"安石自此逾月不言青苗。
會河北轉(zhuǎn)運司干當(dāng)公事王廣廉召議事，廣廉嘗奏乞度僧牒數(shù)千道為本錢，于陜西轉(zhuǎn)運司私行青苗法，春散秋斂，與安石意合。至是，請施行之河北，于是安石決意行之，而常平、廣惠倉之法遂變而為青苗矣。蘇轍以議不合罷。而諸路提舉官往往迎合安石之意，務(wù)以多散為功。富民不愿取，貧者乃欲得之，即令隨戶等高下品配，又令貧富相兼，十人為保首。王廣廉在河北，一等戶給十五千，等而下之，至五等猶給一千，民間喧然不以為便。廣廉入奏謂民皆歡呼感德，然言不便者甚眾。右正言李常、孫覺乞詔有司毋以強民。時提舉府界常平事侯叔獻屢督提點府界縣鎮(zhèn)呂景散錢，景以畿縣各有屯兵，歲入課利僅能贍給；又民戶嘗貸糧五十余萬石，尚悉以聞；今條例司又以買陜西鹽鈔錢五十萬緡為青苗錢給散，恐民力不堪。詔送條例司，召提舉司官至中書戒諭之。王安石言："若此，諸路必顧望，不敢推行新法，第令條例司指揮。"從之。
三年，判大名府韓琦言：
臣準散青苗詔書，務(wù)在惠小民，不使兼并乘急以要倍息，而公家無所利其入。今所立條約，乃自鄉(xiāng)戶一等而下皆立借錢貫?zāi)埃纫陨细S增借，坊郭戶有物業(yè)勝質(zhì)當(dāng)者亦依鄉(xiāng)戶例支借。且鄉(xiāng)村上等戶并坊郭有物業(yè)者，乃從來兼并之家，今令多借之錢，一千令納一千三百，則是官自放錢取息，與初詔絕相違戾。又條約雖禁抑勒，然須得上戶為甲頭以任之，民愚不慮久遠，請時甚易，納時甚難。故自制下以來，上下惶惑，皆謂若不抑散，則上戶必不愿請；近下等第與無業(yè)客戶雖或愿請，必難催納。將來必有行刑督索，及勒干系書手、典押、耆戶長同保均陪之患。
去歲河朔豐稔，米斗不過七八十錢，若乘時多斂，俟貴而糶，不唯合古制，無失陷，兼民被實惠，亦足收其羨贏。今諸倉方糴而提舉司已亟止之，意在移此糴本盡為青苗錢，則三分之息可為己功，豈暇更恤斯民久遠之患？若謂陜西嘗行其法，官有所得而民以為便，此乃轉(zhuǎn)運司因軍儲有闕，適自冬及春雨雪及時，麥苗滋盛，定見成熟，行于一時可也。今乃建官置司，以為每歲常行之法，而取利三分，豈陜西權(quán)宜之比哉？兼初詔且于京東、淮南、河北三路試行，俟有緒方推之他路。今三路未集，而遽盡于諸路置使，非陛下憂民、祖宗惠下之意。乞盡罷提舉官，第委提點刑獄官依常平舊法施行。
帝袖出琦奏示執(zhí)政曰："琦真忠臣，朕始謂可以利民，不意乃害民如此。且坊郭安得青苗，而使者亦強與之？"安石勃然進曰："茍從其所欲，雖坊郭何害？"因難琦奏，曰："陛下修常平法以助民，至于收息，亦周公遺法也。如桑弘羊籠天下貨財以奉人主私用，乃可謂興利之臣；今抑兼并，振貧弱，置官理財，非所以佐私欲，安可謂興利之臣乎？"曾公亮、陳升之皆言坊郭不當(dāng)俵錢，與安石論難久之而罷。帝終以琦說為疑，安石遂稱疾不出。
帝諭執(zhí)政罷青苗法，公亮、升之欲即奉詔，趙抃獨欲俟安石出自罷之，連日不決。帝更以為疑，因令呂惠卿諭旨起安石，安石入謝。既視事，志氣愈悍，面責(zé)公亮等，由是持新法益堅。詔以琦奏付制置條例司，條例司疏列琦奏而辨析其不然。琦復(fù)上疏曰：
"制置司多刪去臣元奏要語，唯舉大概，用偏辭曲難，及引《周禮》"國服為息"之說，文其謬妄，上以欺罔圣聽，下以愚弄天下。臣竊以為周公立太平之法，必?zé)o剝民取利之理，但漢儒解釋或有異同?！吨芏Y》"園廛二十而稅一，唯漆林之征二十而五"，鄭康成乃約此法，謂："從官貸錢若受園廛之地，貸萬錢者出息五百。"賈公彥廣其說，謂："如此則近郊十一者，萬錢期出息一千，遠郊二十而三者，萬錢期出息一千五百，甸、稍、縣、都之民，萬錢期出息二千。"如此，則須漆林之戶取貸，方出息二千五百，當(dāng)時未必如此。今放青苗錢，凡春貸十千，半年之內(nèi)便令納利二千，秋再放十千，至歲終又令納利二千，則是貸萬錢者，不問遠近，歲令出息四千。《周禮》至遠之地止出息二千，今青苗取息過《周禮》一倍，制置司言比《同禮》取息已不為多，是欺罔圣聽，且謂天下之人不能辨也。
且古今異宜，《周禮》所載有不可施于今者，其事非一。若謂泉府一職今可施行，則制置司何獨舉注疏貸錢取息一事，以詆天下之公言哉？康成又注云："王莽時貸以治產(chǎn)業(yè)者，但計所贏受息，無過歲什一。"公彥疏云："莽時雖計本多少為定，及其催科，唯所贏多少。假令萬錢歲贏萬錢催一千，贏五千催五百，余皆據(jù)利催什一。"若贏錢更少，則納息更薄，比今青苗取利尤為寬少。而王莽之外，上自兩漢，下及有唐，更不聞有貸錢取利之法。今制置司遇堯、舜之主，不以二帝、三王之道上裨圣政，而貸錢取利更過莽時，此天下不得不指以為非，而老臣不可以不辨也。
況今天下田稅已重，固非《周禮》什一之法，更有農(nóng)具、牛皮、鹽曲、鞵錢之類，凡十余目，謂之雜錢。每夏秋起納，官中更以綢絹斛斗低估，令民以此雜錢折納。又歲散官鹽與民，謂之蠶鹽，折納絹帛。更有預(yù)買、和買綢絹，如此之類，不可悉舉，皆《周禮》田稅什一之外加斂之物，取利已厚，傷農(nóng)已深，奈何又引《周禮》"國服為息"之說，謂放青苗錢取利乃周公太平已試之法？此則誣污圣典，蔽惑睿明，老臣得不太息而慟哭也！
制置司又謂常平舊法亦糶與坊郭之人。坊郭有物力戶未嘗零糴常平倉斛斗，此蓋欲多借錢與坊郭有業(yè)之人，以望收利之多，妄稱《周禮》以為無都邑鄙野之限，以文其曲說，唯陛下詳之。"
樞密使文彥博亦數(shù)言不便，帝曰："吾遣二中使親問民間，皆云甚便。"彥博曰："韓琦三朝宰相，不信，而信二宦者乎？"先是，王安石陰結(jié)入內(nèi)副都知張若水、押班藍元震，帝因使二人潛察府界俵錢事，還言民皆情愿，無抑配者，故帝益信之。初，群臣進讀邇英畢，帝問："朝廷每更一事，舉朝洶洶，何也？"司馬光曰："青苗出息，平民為之，尚能以蠶食下戶至饑寒流離，況縣官法度之威乎？"呂惠卿曰："青苗法愿則取之，不愿不強也。"光曰："愚民知取債之利，不知還債之害，非獨縣官不強，富民亦不強也。"帝曰："陜西行之久，民不以為病。"光曰："臣陜西人也，見其病不見其利。朝廷初不許，有司尚能以病民，況法許之乎！"及拜官樞密副使，光上章力辭至六七，曰："帝誠能罷制置條例司，追還提舉官，不行青苗、助役等法，雖不用臣，臣受賜多矣。不然，終不敢受命。"竟出知永興軍。
當(dāng)是時，爭青苗錢者甚眾，翰林學(xué)士范鎮(zhèn)言："陛下初詔云公家無所利其入，今提舉司以戶等給錢，皆令出三分之息，物議紛紜，皆云自古未有天子開課場者。民雖至愚，不可不畏。"后以言不行致仕。臺諫官呂公著、孫覺、李常、張戩、程顥等皆以論青苗罷黜。知亳州富弼、知青州歐陽修繼韓琦論青苗之害，且持之不行，亦坐移鎮(zhèn)。知陳留縣姜潛之官才數(shù)月，青苗令下，潛即榜于縣門，又移之鄉(xiāng)村，各三日無人至，遂撤榜付吏曰："民不愿矣！"府、寺疑潛壅令，使其屬按驗，無違令者。潛知不免，即移疾去。
知山陰縣陳舜俞不肯奉行，移狀自劾曰："方今小民匱乏，愿貸之人往往有之。譬如孺子見飴蜜，孰不染指爭食？然父母疾止之，恐其積甘足以生病。故耆老戒其鄉(xiāng)黨，父兄誨其子弟，未嘗不以貸貰為不善治生。今乃官自出舉，誘以便利，督以威刑，非王道之舉也。況正月放夏料，五月放秋料，而所斂亦在當(dāng)月，百姓得錢便出息輸納，實無所利。是使民一取青苗錢，終身以及世世一歲嘗兩輸息錢，乃別為一賦以弊生民也。"坐謫南康軍鹽酒稅。陜西轉(zhuǎn)運副使陳繹止環(huán)、慶等六州毋散青苗錢，且留常平倉物以備用，條例司劾其罪，詔釋之。五月，制置三司條例司罷歸中書，以常平新法付司農(nóng)寺，命集賢校理呂惠卿同判寺，兼領(lǐng)田役水利。七年，帝患俵常平官吏多違法，王安石請縣專置一主簿，主給納役錢及常平，不過五百員，費錢三十萬貫耳。從之。
帝以久旱為憂，翰林學(xué)士承旨韓維言："畿縣近督青苗甚急，往往鞭撻取足，民至伐桑為薪以易錢。旱災(zāi)之際，重罹此苦。"帝頗感悟。太皇太后亦嘗為帝言："聞民間甚苦青田、助役錢，盍罷之！"會百姓流離，帝憂見顏色，益疑新法不便，欲罷之。安石不悅，屢求去，四月，出知江寧府。然安石薦韓絳代相，仍以呂惠卿佐之，于安石所為遵守不變。既而詔諸路常平錢谷常留一半外，方得給散。兩經(jīng)倚閣常平錢人力，不得支借。民間非時闕乏，許以物產(chǎn)為抵，依常平限輸納。當(dāng)輸錢而愿輸谷若金帛者，官立中價示民。物不盡其錢，足以錢；錢不盡其物者，還其余直。又聽民以金帛易谷，而有司少加金帛之直。六年，戶部言："準詔諸路常平可酌三年斂散中數(shù)，取一年為格，歲終較其增虧。今以錢銀谷帛貫、石、匹、兩定年額：散一千一百三萬七千七百七十二，斂一千三百九十六萬五千四百五十九。比元豐三年散增二百一十四萬八千三百四十二，斂增一百三萬四千九百六十三；四年散增二百七十九萬九千九百六十四，斂虧一百九十八萬六千五百一十五。"詔三年四年散多斂少及散斂俱少之處，戶部下提舉司具析以聞。
十年，詔開封府界先自豐稔畿縣立義倉法。明年，提點府界諸縣鎮(zhèn)公事蔡承禧言："義倉之法，以二石而輸一斗，至為輕矣。乞今年夏稅之始，悉令舉行。"詔可，仍以義倉隸提舉司。京東西、淮南、河?xùn)|、陜西路義倉以今年秋料為始，民輸稅不及斗免輸，頒其法于川峽四路。元豐二年，詔威、茂、黎三州罷行義倉法，以夷夏雜居，歲賦不多故也。八年，并罷諸路義倉。
元祐元年，詔："提舉官累年積蓄錢谷財物，盡樁作常平錢物，委提點刑獄交管，依舊常平倉法行之。罷各縣專置主簿。"四月，再立常平錢谷給斂出息之法，限二月或正月以散及一半為額，民間絲麥豐熟，隨夏稅先納所輸之半，愿伴納者止出息一分。左司諫王巖叟、監(jiān)察御史上官均、右正言王覿、右司諫蘇轍、御史中丞劉摯交章論復(fù)行青苗之非。八月，司馬光奏："先朝散青苗，本為利民，并取情愿。后提舉官速要見功，務(wù)求多散，或舉縣追呼，或排門抄紥；亦有無賴子弟謾昧尊長，錢不入家；亦有他人冒名詐請，莫知為誰，及至追催，皆歸本戶。今朝廷深知其弊，故悉罷提舉官，不復(fù)立額考校，訪聞人情安便。欲下諸路提點刑獄，申嚴州縣抑配之禁。"詔從之。
中書舍人蘇軾不書錄黃，奏曰："熙寧之法，未嘗不禁抑配，而其害至此。民家量入為出，雖貧亦足，若令分外得錢，則費用自廣。況子弟欺謾父兄，人戶冒名詐請，似此本非抑配。臣謂以散及一半為額，與熙寧無異。今許人愿請，未免設(shè)法罔民，使快一時非理之用，而不慮后日催納之患。二者皆非良法，相去無幾。今已行常平糶糴之法，惠民之外，官亦稍利，何用二分之息，以賈無窮之怨？"于是王巖叟、蘇轍、朱光庭、王覿等復(fù)言："臣等屢有封事，乞罷青苗，皆不蒙付外。愿盡付三省，公議得失。"初，同知樞密院范純?nèi)室試貌蛔?，建請?fù)散青苗錢，四月之詔，蓋純?nèi)室庖?。時司馬光以疾在告，已而臺諫皆言其非，不報。光尋奏乞約束州縣抑配，蘇軾又繳奏，乞盡罷之。光始大悟，遂力疾入對。尋詔："常平錢谷，止令州縣依舊法趁時糴糶，青苗錢更不支俵。除舊欠二分之息，元支本錢驗見欠多少，分料次隨二稅輸納。"
紹圣元年，詔除廣南東、西路外，并復(fù)置義倉，自來歲始，放稅二分已上免輸，所貯專充振濟，輒移用者論如法。二年，戶部尚書蔡京首言："承詔措置財利，乞檢會熙、豐青苗條約，參酌增損，立為定制。"淮南轉(zhuǎn)運司副使莊公岳謂："自元祐罷提舉官后，錢谷為他司侵借，所存無幾。欲乞追還給散，隨夏秋稅償納，勿立定額，自無抑民失財之患。"奉議郎鄭僅、朝奉郎郭時亮、承議郎許幾董遵等皆言："青苗最為便民，愿戒抑配，止收一分之息。"詔并送詳定重修敕令所。三年，舊欠常平錢谷人戶，仍許請給。
宣和五年，令州縣歲散常平錢谷畢，即揭示請人名數(shù)，逾月斂之，庶革偽冒之弊。先是，諸路災(zāi)傷，截撥上供年額米斛數(shù)多，致闕中都歲計，令京東、江南、兩浙、荊湖路義倉谷各留三分，余并起發(fā)赴京，補還截撥之?dāng)?shù)。六年，詔罷之。
高宗紹興元年，并提舉常平司于提刑司。明年，以臣僚言復(fù)常平官，講補肋之政以廣儲蓄。九年，用宗正丞鄭鬲言，以常平錢于民輸賦未畢之時，悉數(shù)和糴。二十八年，以趙令詪請，糶州縣義倉米之陳腐者。
孝宗隆興二年，遣司農(nóng)少卿陳良弼點檢浙東常平等倉。乾道六年，知衢州胡堅奏廣糴常平。福建轉(zhuǎn)運副使沈樞奏，水旱州郡請留轉(zhuǎn)運司和糴米以續(xù)常平，上即為之施行。八年，戶部侍郎楊倓奏："義倉在法夏秋正稅斗輸五合，不及斗者免輸，凡豐熟縣九分以上即輸一升。令諸路州縣歲收苗米六百余萬石，其合收義倉米數(shù)不少，間有災(zāi)傷，支給不多。訪聞諸州軍皆擅用，請稽之。"
寧宗慶元元年，詔戶部右曹專領(lǐng)義倉。十一年，臣僚言："紹興初，臺臣嘗請通一縣之?dāng)?shù)，截留下戶苗米，輸之于縣，別儲以備振濟，使窮民不至于艱食；惟負郭義倉，則就州輸送。至于屬縣之義倉，則令、丞同主之，每歲終，令、丞合諸鄉(xiāng)所入之?dāng)?shù)上之守、貳，守、貳合諸縣所入之?dāng)?shù)上之提舉常平，提舉常平合一道之?dāng)?shù)上之朝廷，考其盈虧，以議殿最。"從之。
寶慶三年，侍御史李知孝言："郡縣素?zé)o蓄積，緩急止仰朝廷，非立法本意。曩淮東總領(lǐng)岳珂任江東轉(zhuǎn)運判官，以所積經(jīng)常錢糴米五萬石，樁留江東九郡，以時濟、糴，諸郡皆蒙其利。其后史彌忠知饒州，趙彥悈知廣德軍，皆自積錢糴米五千石。以是推之，監(jiān)司、州郡茍能節(jié)用愛民，即有贏羨。若立之規(guī)繩，加以黜陟，所糴至萬石者旌擢，其不收糴與擾民及不實者鐫罰，庶幾郡縣趨事，蓄積歲增，實為經(jīng)久之利。"有旨從之。
景定元年九月，赦曰："諸路已糶義米價錢，州郡以低價抑令上戶補糴，正稅逃閣，義米用虧，常平司責(zé)縣道陪納，縣道遂敷吏貼、保正長、攬戶等人均納。自今視時收糴，見系吏貼等人陪納之錢并與除放。"五年，監(jiān)察御史程元岳奏："隨粳帶義，法也。今粳糯帶義之外，又有所謂外義焉者，絹、綢、豆也，豈有絹、綢、豆而可加之義乎？縱使違法加義，則絹加絹，綢加綢，豆加豆，猶可言也；州縣一意椎剝，一切理苗而加一分之義，甚者赦恩已蠲二稅，義米依舊追索。貧民下戶所欠不過升合，星火追呼，費用不知幾百倍。破家蕩產(chǎn)，鬻妻子，怨嗟之聲，有不忍聞。望嚴督監(jiān)司，止許以粳帶義，其余盡罷。其有循習(xí)病民者重其罰。"從之。咸淳二年，以諸路景定三年以前常平義倉米二百余萬石，減時直糶之。